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劉桂敏、國曉嬌:行政法律原則的規制作用(二) ——從最高法院再審行政案件談起
發布日期:2019-05-23

上期回顧:行政法律原則的規制作用(一)——從最高法院再審行政案件談起


(二)謙抑原則


1、對司法實踐的指導作用


謙抑原則一直以來都是刑事領域的一項重要原則,所謂謙抑原則也稱必要性原則,是指用最少量的刑?;竦米畬蟮男譚PЧ?,它也是立法機關定罪的基本原則之一,即只有在沒有可以代替的其他適當方式存在的前提下,才將某種危害法益的行為定為犯罪[1]。但謙抑原則不僅適用于刑事立法及刑事司法領域,正如最高人民法院第二巡回法庭庭長胡云騰所說:“謙抑原則并不只是存在于刑事司法領域,它同樣也應當適用于民事、行政審判領域,不僅適用于對案件的實體處理,而且適用于對案件的程序操作”。[2]可見,謙抑原則不僅適用于刑事領域,在飯壟堆訴國土資源部再審案中,最高院在司法審查過程中即適用了司法謙抑原則,說明了司法實踐中人民法院已逐步將司法謙抑原則適用于民事、行政審判領域?;謊災?,人民法院將謙抑原則運用到行政審判領域,作為衡量行政行為是否合理或行政機關有無濫用裁量權的一般審查標準非常具有指導意義。


2、在本案中的實際運用


從詞源上看,謙抑指的是一種謙虛謹慎的態度。總的來說,是司法機關以及法官在審判活動中應當保持足夠的謹慎、自制和謙遜。[3]謙抑原則包括了補充性、片段性和寬容性,而謙抑原則運用到行政審判領域,主要體現在謙抑原則的寬容性,即違法行為即使是現行的,在衡量法益?;ぶ?,只要不能認為是必要不得已的情況,就應當重視寬容精神而慎重處罰。


正如最高院在判決中認定2006年行政許可行為違法是否必然影響2011年行政許可行為合法性的問題上,闡述了如下觀點:“即使首次許可存在瑕疵或者違法,許可機關仍應審慎行使不予延續職權。同理,行政復議機關或者人民法院對許可裁量權進行審查時,亦應秉持謙抑原則,尊重許可機關對自身裁量權的限縮,除非這種限縮性裁量明顯不合理或者違背了立法目的,亦或構成濫用裁量權”??杉?,在行政審判領域運用謙抑原則,主要體現在司法權應尊重行政權,司法機關對行政機關依據客觀事實作出的行政行為以及裁量權首先應予以充分尊重,除非發生行政機關濫用裁量權或違背立法目的等明顯不當的情形,司法權才對行政權加以干涉?;謊災?,行政機關作出的行政行為只要在合理的裁量權范圍內,司法審查是不對其加以評價的,只有當行政機關作出的行政行為已構成濫用裁量權等不當情形發生時,司法審查才對其加以評價。同時,最高院在此次判決中著重強調復議機關及人民法院對許可機關裁量權進行審查時,應秉持謙抑原則,也為人民法院今后的司法審查提供了明確指引。


(三)比例原則


1、對司法實踐的指導作用


所謂比例原則,是指行政主體實施行政行為應兼顧行政目標的實現和?;は嘍勻說娜ㄒ?,如果行政目標的實現可能對相對人的權益造成不利影響,則這種不利影響應被限制在盡可能小的范圍和限度之內,二者有適當的比例。比例原則的適用主要表現于手段與目的是否適當上的衡量,一般用于審查行政行為是否合理。


依據我國法律規定,目前行政訴訟主要審查行政行為的合法性,但行政行為是否合理也不應排除在司法審查之外。對于同一事實,行政機關基于不同的行政管理目的,依據不同的法律規定,有可能作出全然不同的行政行為,而這些行為從合法性的角度來看,都不存在違法之處。如何評價何者為最優,往往不能在法條上尋找現成的答案。這種情況下,只能依據比例原則來衡量各行為間哪個更具合理性。


2、在本案中的實際運用


最高院認為,國土資源部即使已認定飯壟堆礦與紅旗嶺礦存在57%比例重疊的事實,也不能只因部分重疊即不考慮其他因素便撤銷飯壟堆公司的《采礦許可證》,尤其在上位法未明確規定承擔何種法律責任的前提下,復議機關更應充分運用比例原則,審慎選擇適用復議決定的種類。進而最高院列舉了本案復議機關可以作出的復議行為:認為確需撤銷的,衡量撤銷會對國家、他人及權利人合法權益造成損害的程度以及采取補救措施的成本等相關因素;認為撤銷存在不符合公共利益等情形時,可以決定不予撤銷而選擇確認違法等復議結果;確需撤銷的,還需指明因撤銷許可而給被許可人造成的損失應如何給予、給予何種程度的補償或者賠償問題。


如何在多種復議決定間權衡比較,復議機關應運用比例原則,最終選擇最滿足合理性要求的復議決定。比如,本案復議機關需考量2011年《采礦許可證》已屆期滿,兩個礦區已因整合需要停產且不存在安全生產問題的情況下,撤銷許可是否還具有緊迫性和必要性,是否會對國家、他人和權利人造成利益損失等相關因素,復議機關只有綜合考慮了上述相關因素才可作出撤銷的復議決定。又如,本案采礦權重疊問題在當地多屬于歷史原因形成的,若一律撤銷既不利于推進有限礦產資源的全面節約與循環高效利用,也與國土資源部既有規定不相一致。


換言之,對案涉采礦權重疊問題,復議機關本有多種復議決定可供選擇,但復議機關未對多種復議決定的合理性進行權衡比較,也未對被訴復議決定進行充分說理,僅簡單以構成重疊為由作出撤銷的復議決定??杉?,本案復議機關并沒有選擇對相對人權益損害最小的處理方式,已嚴重違反了比例原則的精神,從而導致被訴復議決定明顯不合理而被撤銷。


3、比例原則在司法領域中適用的限制


司法審查的重點還是應該著眼于“合法性”審查,對于“合理性”一般應尊重行政機關的選擇。比例原則作為判斷行政行為是否合理的審查工具,并不意味著人民法院可以對行政機關所有合法卻不合理的行政行為都可以撤銷。新《行政訴訟法》第70條規定[4]列舉了行政行為各種可撤銷的情形,關于“合理性”問題規定在第(六)項,即“明顯不當的”。只有在行政行為因違反違反比例原則達到嚴重程度,法院才能依法作出撤銷的判決。如僅是一般程度的違反比例原則,法院則無權作出撤銷判決。


概而言之,人民法院在適用比例原則審查行政行為是否合理時,只能對嚴重違反比例原則的行政行為予以撤銷,明確比例原則這一限制,有利于比例原則更好地發揮規范行政行為合理性的功能,從而使人民法院作出的判決既合法又合理。


【反思】


法律規則一直被認為是我國司法審查的依據,但囿于法律規則具有明顯的滯后性,已然不能解決所有的糾紛。因此,法律原則可以作為彌補法律規則空白的工具適用到法院的司法審查中。在飯壟堆訴國土資源部再審案中,充分體現了將行政法律原則適用到行政訴訟中,可以達到很好地法律效果,不僅解決了案件焦點問題,而且作出了公正的行政判決。同時,在飯壟堆訴國土資源部再審案中,最高院在反復適用行政法律原則時,一直堅持學理上適用法律原則應注意的限制,其一,在適用法律原則時,需秉持窮盡法律規則方能適用法律原則的限制;其二,在訴訟中所適用的法律原則需反映社會主流的價值觀;其三,法院應將所適用的法律原則在裁判文書中進行充分說理??杉?,在將行政法律原則適用到司法領域時,亦應始終堅持學理、立法與司法實踐相一致,只有這樣才能確保當出現法律規則解決不了的個案時,可以正確適用法律原則,并作出公正裁判。

注釋:

[1] 孫平遠《論刑罰的謙抑原則》,《法制博覽》2016.07(中),第276頁。

[2] 饒家飛《刑事謙抑原則語境下行政執法與刑事司法工作的銜接》,《廣州市公安管理干部學院學報》,2017年第4期,第48頁。

[3] 吳天昊《司法謙抑:司法權威的道德基礎》[J],上海行政學院學報,2007(01),第99頁。

[4] 行政行為有下列情形之一的,人民法院判決撤銷或者部分撤銷,并可以判決被告重新作出行政行為:(一)主要證據不足的;(二)適用法律、法規錯誤的;(三)違反法定程序的;(四)超越職權的;(五)濫用職權的;(六)明顯不當的。



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劉桂敏律師,德衡律師集團高級聯席合伙人,行政法律事務部主任。業務領域專注于政府法律顧問、涉房屋土地稅務等行政類爭議解決。


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國曉嬌,山東德衡律師事務所行政復議與訴訟業務部執業律師。擅長領域:政府法律顧問及各類行政案件。


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